通过司法建议的社会治理

　文/西北政法大学行政法学院  褚宸舸    王桥波    柯德鑫

　　人民法院的工作不仅是最大程度实现个案的公平正义，而且包括能动地参与治理环节，充分发挥司法的社会效益。人民法院在工作中，发现可能影响社会和谐稳定的因素，提出相应的司法建议，就属于人民法院参与社会治理的重要制度和方法之一。2007年3月，最高人民法院下发《关于进一步加强司法建议工作为构建社会主义和谐社会提供司法服务的通知》之后，人民法院已经不是社会治理的局外人。参与社会治理成为人民法院服务大局的工作之一，司法建议成为一项具有中国特色的司法制度。司法建议将人民法院纳入社会治理整体格局中，通过延伸人民法院审判职能，充分发挥法院在化解基层矛盾纠纷、防控社会风险方面的重要作用。

　　本文考察“枫桥经验”的发源地诸暨市人民法院的司法建议工作，拟对诸暨市人民法院2012-2018年7年间发出的75份司法建议进行简要分析，探讨人民法院通过司法建议这个制度平台和方法，是如何有效地参与到基层社会治理实践中的，进而分析人民法院司法建议的社会治理功能，从“服务大局”这个角度研究人民法院参与社会治理的角色定位和法理逻辑。

　　诸暨市人民法院司法建议工作的简要回顾

　　（一）75份司法建议的基本概况

　　75份司法建议中，2012年的有3份，2013年的有9份，2014年的有12份，2015年的有12份，2016年的有20份，2017年的有11份，2018年的有8份。

　　司法建议的接收机关和部门（主发单位）主要是：针对政法机关（公安局、司法局、检察院）的有25份（占33.3%），针对市政府及市政府所属部门的有30份（占40%），针对基层镇乡街道办党委、政府的有13份（占17.3%），针对社会组织的有1份（占1.3%），针对企业的有6份（占8%）。

　　（二）司法建议的制作环节：法院内部各部门协同配合

　　司法建议的制作和发放不是法院某一个部门的事，是整个法院的工作。法院内部的各部门协同配合，共同参与。各业务部门均针对各自开展的审判业务发放相应的司法建议，如认为有必要发放，需由各庭的负责人签字后提交法院审判委员会研究决定是否发给受发单位，充分发挥其专业性。发放的司法建议具有相对统一的格式，并进行统一编号。

　　据统计，75份司法建议中，刑事审判庭制作了18份，主要内容涉及严格适用强制措施、涉众型财产犯罪案件调查取证工作、期限移送补充审计结论、变更强制措施、加强刑事案件逮捕质效等。行政审判庭制作了16份，主要内容涉及反馈非诉行政案件执行情况、加强行政应诉工作、强化土地资源监控力度、提高行政处罚文书质量。各派出法庭制作了16份，主要内容涉及规范纠纷调处工作、查处违纪行为、规范填写送达地址确认书、规范村集体经济组织招投标工作。民事审判庭制作了8份，内容涉及对涉嫌非法吸收公众存款的立案侦查、涉嫌经济犯罪立案侦查、进一步规范行政处罚、积极引导KTV业主依法自觉缴纳使用费。执行庭制作了8份，主要内容涉及撤销假释、对违纪行为作出处理、加强房屋权证登记工作。法院办公室制作了4份，内容涉及规范物业服务工作、案件侦查程序问题、规范公函并明确委托权限。金融庭制作了2份，内容涉及涉嫌非法集资犯罪立案侦查、涉嫌诈骗罪立案侦查。简案庭制作了2份，内容涉及加强律师事务所、法律服务所公函管理。立案庭制作了1份，内容是对高速公路沿线广告许可予以协调。

　　（三）司法建议的发放环节：抄送和报送

　　司法建议不仅仅是针对单一的组织或者单位，而是与之相关的各个党政机关和单位，旨在促进形成工作合力。法院为了促进司法建议的反馈和回复，对其中一部分司法建议增加抄送和报送。抄送一般是平级单位，报送一般是上级单位。据统计，75份司法建议中有32份（占42.7%）的涉及到抄送，有19份（占25%）的涉及到报送。既有抄送又有报送的有16份（占21%）。

　　及时将有关情况抄送相关单位，能够让相关单位引起足够重视。法院及时将涉及面广、重大的案件情况及时报送上级部门，包括对一些难以执行和重大案件报送接收司法建议单位的上级机关，使其上级机关督促下级吸收相关建议。例如，在发给诸暨市司法局的《关于加强律师事务所、法律服务所公函管理的司法建议》（诸法建[2015]11号），就同时报送市委政法委、市人大法工委，抄送第二派出纪工委。

　　抄送和报送也可以使接收司法建议的上级机关在未来工作中重视同类案件，及时出台相应的政策措施。例如，发给诸暨市公安局的《关于涉众型财产犯罪案件调查取证工作的司法建议》（诸法建[2014]9号），就报送绍兴市中级人民法院和市委政法委，抄送诸暨市人民检察院。

　　（四）司法建议的内容：指出问题、防范风险

　　据统计，75份司法建议大致可分为四类，指出管理疏漏类的21份（占28%），建议风险控制类的14份（占18.7%），规范程序、执法类的29份（占38.7%），建议立案侦查、违纪处理的11份（占14.7%）。

　　诸暨市经济发展快，社会矛盾纠纷多，社会治理难度较大。法院在审理案件的基础上分析，司法建议首先恰如其分地指出接收单位所存在的工作疏漏，或“缺位”或“处理不当”，与该单位的职权息息相关。例如，《关于正确使用强制措施的建议》（诸法建[2016]6号）明确指出诸暨市公安局看守机关：第一，对被告人不予收押不妥，依据不充分，对不予收押的条件把握不准，过于扩大了不予收押的适用范围，且未办理是否符合监外执行条件的鉴定。第二，对被告人适用取保候审强制措施不当。第三，造成重新犯罪的后果。其次，司法建议对重大的、有关联的或仍然存在不和谐因素的案件加以总结，提醒接收单位防范法律风险。例如，《关于进一步规范村集体经济组织工程招投标、发包工作的司法建议》（诸法建[2016]19号）中就指出阮市镇不少村经济股份合作社在工程发包中存在招投标不规范、发包不符合程序等现象，并提出要依法规制招投标，保障招投标工作规范、有序进行，杜绝未招投标即发包的行为，规范招标公告，加强考核问责，签订书面合同等建议。司法建议中往往提出解决措施的具体法律建议，这是司法专业人员在审理案件和调研基础上的思考，且具有可行性，为一些机关和单位及时、主动作为来防范和化解风险，有很重要的价值。

　　再次，有针对性地提出同类情况的处理建议。司法建议针对同类案件、情况进行指导，防微杜渐，从源头上化解矛盾及纠纷。例如，《关于涉众型财产犯罪案件调查取证的司法建议》（诸法建[2014]9号）中提出：“第一，在涉众型财产犯罪案件的侦查过程中，应查明被查封、扣押、冻结财产的性质，明确查封、扣押、冻结期限，若期满的，做好续封、冻结、扣押工作，并随案移送相关权属证明。第二，对涉案的关联企业，应当查明企业性质、经营状况以及购置土地、生产设备和建造厂房的资金来源，收集相关证据并随案移送。”又如，发给诸暨市人力资源与社会保障局的《关于进一步加强社会保险基金管理的司法建议》（诸法建[2018]5号）指出该局存在管理上的漏洞且对国有资金监管不力的问题，同时提出堵塞风险漏洞，强化内外监管，加强廉政教育建设性的建议，最后将该司法建议报送市纪委、市监察委员会、市委政法委、市人大法工委，抄送市检察院，保证司法建议的落实。

　　人民法院司法建议的社会治理功能

　　（一）社会导向功能

　　运用司法权威，发挥个案判决在基层社会治理中的导向功能。习近平总书记指出，全面依法治国具有基础性、保障性作用。我们要更好发挥法治固根本、稳预期、利长远的保障作用（参见习近平：《加强党对全面依法治国的领导》，载《求是》2019年第4期）。司法建议给予接收单位和民众关于同类案件处理的预期，有助于社会了解法院的司法政策和判决导向。

　　例如，诸暨市人民法院给市住房和城乡建设局的《关于进一步规范物业服务工作的司法建议》中，提出加强物业服务企业资质管理。法院认为，不仅要从形式上加以审核，更要注重对实际提供服务的水准进行考核。要严格审查物业管理专业人员和晋升资质等级管理的构成情况，做好资质证书有效期限的处理工作。规范物业服务市场竞争秩序。要进一步规范物业服务招标投标程序，力争招投标工作透明化、公正化，尽可能堵住建设单位或业主委员会与物业服务企业之间的利益联系渠道，逐步建立双向选择、公平竞争、优胜劣汰的物业服务新机制。人民法院提出，要有效运用相关行政处罚措施，对建设单位和物业服务企业要加强监督力度、提高检查频率，对其违规、违法行为，要严格依法处理、处罚，对物业服务企业超过职权范围而侵犯业主权益的行为，要妥善解决，尽量做到公权力在诉前的最大介入。法院还提出，对尚未成立业主委员会的小区，要联合镇、乡、街道办、建设单位等部门，督促其尽快召开业主大会，选举成立业主委员会。对已成立业主委员会的小区，要促使物业服务企业完成从“物业管理”到“物业服务”的角色转换，促使业主提高自身的法律意识和维权意识。类似上述司法建议就具有很强的社会导向性。

　　（二）社会矛盾纠纷源头化解功能

　　实现法官员额制和立案登记制以来，每个员额法官承担的案件数量比之前大幅增加。诸暨市人民法院在审理案件的过程中发现问题，在调研基础上提出司法建议，这有助于党政机关和社会及时出台相应政策、举措，从而能够减少同类案件数量，减轻办案法官压力。司法建议能够从源头上减少社会矛盾纠纷数量。既从源头上预防纠纷，又在个案处理中依法实现公平正义，提升公信力，实现法律设定的秩序。通过解决纠纷来实现或恢复法律秩序是人民法院工作的核心目标。

　　社会矛盾纠纷的诱因复杂多样，往往伴随着改革或政策的推进而不断出现。这些社会矛盾纠纷如果不能够得到及时、充分、有效的化解，势必会激化，进而危及社会和谐和大局稳定。基层社会治理工作的核心就是充分、持续地化解各类社会矛盾纠纷。“枫桥经验”所强调的“矛盾不上交”不是掩盖、压制矛盾，而是整合资源形成合力来化解矛盾纠纷。司法是解决纠纷的最后一道防线，但不是唯一方式。矛盾纠纷需要多元化解、从源头上解决并以最低成本解决。

　　司法建议是法院在结合审判事实的基础上做出的，法院预防化解社会矛盾纠纷也是建立在充分说理的基础上。人民法院要将司法建议的事实情况、提出建议的原因向接收单位解释清楚，让接收单位乐于接受。充分说理能增强司法建议的说服力。因为司法建议本质上是建议，所以要强调修辞。

　　人民法院通过司法建议“服务大局”

　　（一）深刻认识“服务大局”的内涵

　　地方司法“服务大局”，并非是回到过去被诟病的“地方保护主义”。“服务大局”是我国政法机关的主流意识形态之一。一般认为，“大局”就是党和国家的中心任务和大政方针，是党和国家的根本利益以及社会发展的总体要求，是社会发展和社会运行的全局。具体而言，我们认为包括五个层面：第一，国家意识形态和发展目标。前者如邓小平理论和“三个代表”重要思想、科学发展观、习近平新时代中国特色社会主义思想等，后者如中华民族伟大复兴、构建和谐社会等。第二，党和国家阶段性的中心任务（特别是经济目标）和大政方针。如加快推进社会主义现代化、经济社会发展、“四个全面”。第三，党和国家提出的年度任务和目标。如党代会、中央全会、中央经济工作会议、中央政法工作会议、全国人大会议提出的年度任务，这主要反映在会议通过的决议或工作报告或党和国家领导人讲话中。第四，最高人民法院提出的全国法院年度工作任务或目标。第五，省委、市委提出的地方年度目标、任务。

　　（二）人民法院“服务大局”应当坚持司法自身规律

　　由于职能所限，人民法院只能执行、解释立法和政策，这是司法发挥政治与社会影响力的局限所在，也是其发挥影响的主要方法。地方司法要有所为，有所不为。哪些当为，哪些不当为，也考验着法院领导的法治意识和政治素养。社会转型需要司法予以支撑，但司法本身也处在转型当中。社会主义的统摄体制某种程度上可以弥补司法资源的不足，给地方司法提供发挥影响力的平台。转型期的地方司法发展要尊重客观现实，在承认司法资源与司法能力有限性的前提性下，通过“服务大局”积极发挥其对社会进步的影响和推动，从中推动自身的不断成长。改革开放四十年来，人民法院职能在不断拓展，其职能定位从打击与调节，变为面向社会服务。建设“回应性司法”、“服务型司法”、“司法能动”等理念被相继提出来。司法服务大局，是通过审判及其附随功能实现的。

　　（三）人民法院“服务大局”是浙江法院系统的良好传统之一

　　浙江法院系统具有“服务大局”的良好传统。这方面的例证不胜枚举，仅举2008-2010年浙江法院积极处理世界金融危机对浙江经济和企业不良影响的例子作为说明。

　　众所周知，企业解困是一项涉及政府调控、金融支持、企业治理、司法保障等方面互动有序的系统性工作。2008年，浙江法院受理的涉企系列案件显著增多，特别是一些行业龙头企业因资金链断裂系列案件多发，如杭州南望集团、台州飞跃集团、绍兴江龙集团等系列案件，不仅社会影响大且案件绝对数大。

　　2008年3月底，浙江省高级人民法院就要求全省法院依法妥善、慎重审理金融类、涉企业债务类、劳动争议类案件，提出“三个尽可能”原则，即尽可能维持有市场、有发展前景的困难企业和劳动密集型中小企业的生存，尽可能避免让本有挽救希望的企业关门倒闭，尽可能支持优势企业以兼并、重组、控股等方式延伸产业链、增加核心竞争力。

　　2008年4月18日，针对企业资金链断裂引发大量纠纷和民间借贷案件飙升，浙江省高级人民法院向省委省政府报送了《关于运用审判职能，切实贯彻省委“防止我省经济下滑”指示精神的专题报告》。2009年1月5日，浙江省高级人民法院提出《关于充分发挥司法职能保障经济平稳较快发展的指导意见》。该文件从六个方面明确了司法可以作为的界限和方法。

　　因为民营经济在经济发展过程中受到立法上、政策上、执法上等诸多不公平的待遇，特别在融资方面尤其突出。浙江省高级人民法院、省人民检察院、省公安厅联合下发《关于当前办理集资类刑事案件适用法律若干问题的会议纪要》，慎重处理因资金链断裂引发的集资类刑事案件，严格区分企业集资类案件中罪与非罪的界限。

　　为了保障并推动具有浙江特色的金融创新。浙江省高级人民法院《关于充分发挥司法职能保障经济平稳较快发展的指导意见》认为，对具有浙江特色的金融创新行为，只要没有违反法律、行政法规的强制性规定，应当予以支持，并通过审判实践予以引导和规范。对政府主导的金融创新行为，结合当地经济社会发展的实际情况，原则上尊重行政监管部门的认定权。

　　为促进中小企业创业创新发展，加快浙江经济转型升级，2010年5月27日，浙江高级人民法院出台《关于为中小企业创业创新发展提供司法保障的指导意见》。明确提出，依法支持改善中小企业融资环境的金融创新，扩大有效抵押物范围，拓展中小企业正规金融贷款的可能性，为被妖魔化的民间融资“松绑”，明确非法集资与民间借贷、商业交易的罪与非罪的界限，规定对于在单位职工或者亲友内部针对特定对象筹集资金的行为，可不认定为非法集资。对企业间自有资金的临时调剂行为，认定为有效借款合同。这被企业界称为中国金融监管“破冰”之举。

　　（四）人民法院对社会治理的法治保障

　　法院不可能完全独立于地方社会，也不可能无所不能。担任过浙江省的基层法院、中级法院领导职务的周剑敏法官十年前曾撰文指出：“法院工作对促进经济社会发展责任重大，法院要进一步发挥职能作用，必须更加主动地与党委政府的中心工作紧密结合起来。……这也让我们充分体会到了有作为才有地位的责任感和自豪感。……尽管法院职能不断拓展……与每一个具体案件相关的许多纷繁复杂的实际问题，并不能由司法审判一并解决，法院没有这样的资源，无力承担这样的任务，譬如企业重组过程中的职工安置问题、农民被拆除违章建筑后生活必需的住房(宅基地)问题，等等。……法院确实做了大量卓有成效的工作，但仅靠法院一家、单凭诉讼程序是不可能达到目前这样交口赞誉的圆满结果的。因此，法院在为地方经济社会发展服务时，必须摆正位置，保持清醒，始终坚持党委的领导，依靠政府包括镇(街)和局办的支持，这样才能更好地有所作为”（《绍兴日报》2009年3月22日）。

　　该文阐述的“有作为才有地位”的逻辑，我们非常认同。基层法院服务大局，为地方整体经济社会发展起了促进作用，这种现实影响力引起地方政治权威（党委、人大等）对法院工作的肯定与支持。政治权威的政治支持成为法院进一步有所作为，进一步发展的动力源泉。围绕服务大局，法院实现了成长动力和影响力的互相促进。

　　运用上述法理逻辑看待人民法院的司法建议，就会发现，人民法院通过司法建议主动参与社会治理，通过司法建议成为党的政府中心工作的智库，在社会治理格局中有了一席之地，充分实现对社会治理的“法治保障”。

　　司法建议成为人民法院和地方党委、政府等部门沟通的桥梁。社会中的纠纷矛盾有时会伴随党和政府推行的具体政策而出现，与党和政府中心工作紧密相连，所以纠纷的最终解决需要党和政府的介入，人民法院就是要促进这种介入在法治轨道上运行。法院通过司法建议发挥督促与劝诫作用。司法建议在本质上还是一种建议，是提醒、宣传与劝导，不具有强制执行力，具有“柔性”，不会损及地方党委和政府的权威和公信力，相反还会帮助党和政府做好社会治理工作。所以，诸暨市委、市政府对诸暨市人民法院的司法建议工作高度肯定和重视。2015年初，诸暨市委市政府把当地行政机关不及时反馈法院司法建议，或者不有效落实建议提出措施情形的，纳入《诸暨市领导干部问责办法（试行）》的问责清单中，视情节轻重，对行政机关负责人、单位进行问责，并规定了问责的具体形式，极大地促进了行政机关对法院司法建议的重视程度，促使其切实采取措施，堵塞管理漏洞，改进相关工作。2015年5月，诸暨市法院根据该市《领导干部问责办法（试行）》规定，向市委办、市府办发函提请对诸暨市国土资源局司法建议落实情况予以调查处理。诸暨市委副书记、市长徐良平对此高度重视，于6月2日批示要求国土局在三天内把具体落实情况报告法院，并表示这是依法办事的体现，作为执法部门，首先要有法治思维、严格执法的意识。6月5日，市国土资源局就向诸暨市法院书面反馈了司法建议落实情况，采纳了诸暨法院建议事项，给予两名工作人员行政警告处分。

　　（本文为诸暨市人民法院委托课题的阶段性成果。褚宸舸选题,拟定提纲,撰写第三部分并修改全文，王桥波、柯德鑫分别撰写第一、二部分）

　　（本文刊载于《人民法治》2019年2月下）

来源：人民法治网

责任主编：安远洪